【解讀】市場監(jiān)管總局反壟斷二司相關(guān)負(fù)責(zé)人就《違法實(shí)施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》答記者問
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近日，市場監(jiān)管總局公布了《違法實(shí)施經(jīng)營者集中行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)（試行）》（以下簡稱《基準(zhǔn)》）。市場監(jiān)管總局反壟斷二司相關(guān)負(fù)責(zé)人就《基準(zhǔn)》接受了記者采訪。
一、制定出臺(tái)《基準(zhǔn)》的背景是什么？
2022年8月1日，修改后的《中華人民共和國反壟斷法》（以下稱新反壟斷法）正式施行。為進(jìn)一步規(guī)范新反壟斷法實(shí)施后違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為的處罰工作，市場監(jiān)管總局制定《基準(zhǔn)》，主要有以下幾點(diǎn)考慮：
一是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署。黨的十八屆四中全會(huì)、十九屆四中全會(huì)要求，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)。黨的二十屆三中全會(huì)要求，完善行政處罰等領(lǐng)域行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和管理工作的意見》《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和監(jiān)督罰款設(shè)定與實(shí)施的指導(dǎo)意見》也對(duì)規(guī)范罰款設(shè)定提出了要求。制定《基準(zhǔn)》是貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院決策部署的具體舉措。
二是營造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境。新反壟斷法大幅提高了違法實(shí)施經(jīng)營者集中的法律責(zé)任，極大增強(qiáng)了法律威懾力，對(duì)違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件的調(diào)查和處罰提出了更高要求。制定《基準(zhǔn)》有助于細(xì)化和明確處罰裁量的依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)等，保障違法實(shí)施經(jīng)營者集中執(zhí)法尺度統(tǒng)一透明，有利于更好保護(hù)經(jīng)營者合法權(quán)益，穩(wěn)定經(jīng)營者預(yù)期，進(jìn)一步激發(fā)市場活力。
三是推進(jìn)經(jīng)營者集中常態(tài)化監(jiān)管。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)反壟斷和反不正當(dāng)競爭，破除地方保護(hù)和行政性壟斷，依法規(guī)范和引導(dǎo)資本健康發(fā)展。黨的二十屆三中全會(huì)要求，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求提升常態(tài)化監(jiān)管水平。《基準(zhǔn)》亮明規(guī)則，引導(dǎo)企業(yè)增強(qiáng)經(jīng)營者集中合規(guī)意識(shí)和能力，有助于一體推進(jìn)“事前合規(guī)、事中審查、事后追責(zé)”的經(jīng)營者集中常態(tài)化監(jiān)管。
二、《基準(zhǔn)》的主要內(nèi)容有哪些？
《基準(zhǔn)》共18條，明確了違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件行政處罰裁量的依據(jù)、步驟、階次、考量情節(jié)和因素等。主要內(nèi)容包括，一是明確五種適用情形，說明實(shí)施行政處罰的指導(dǎo)原則并列明行政處罰對(duì)象的確定原則。二是根據(jù)是否具有或可能具有排除、限制競爭效果，分別制定處罰步驟。對(duì)不具有排除、限制競爭效果的，依據(jù)從輕、從重情形確定初步罰款數(shù)額，根據(jù)有關(guān)因素調(diào)整確定最終罰款數(shù)額。對(duì)具有或可能具有排除、限制競爭效果的，采取必要措施恢復(fù)到集中前狀態(tài)，并處上一年度銷售額百分之十以下的罰款。三是根據(jù)違法實(shí)施經(jīng)營者集中情節(jié)，分階次確定初步罰款數(shù)額。對(duì)于不具有排除、限制競爭效果的，初步罰款數(shù)額為二百五十萬元；具有從輕情形的，初步罰款數(shù)額為一百萬元；具有從重情形的，初步罰款數(shù)額為四百萬元。對(duì)具有或可能具有排除、限制競爭效果的案件，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟計(jì)算罰款數(shù)額。四是根據(jù)裁量情節(jié)分階次確定初步罰款數(shù)額基礎(chǔ)上，綜合考慮違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、程度、當(dāng)事人主觀過錯(cuò)、配合調(diào)查程度、合規(guī)建設(shè)等因素，設(shè)置六項(xiàng)下調(diào)因素和三項(xiàng)上調(diào)因素，調(diào)整后確定對(duì)經(jīng)營者的罰款數(shù)額。五是明確違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件的法律適用、調(diào)整和實(shí)施等。此外，《基準(zhǔn)》設(shè)置7個(gè)案例，對(duì)不同情形的案件罰款裁量方式進(jìn)行輔助說明。
三、違法實(shí)施經(jīng)營者集中主要包括哪些情形？
根據(jù)《基準(zhǔn)》，違法實(shí)施經(jīng)營者集中，是指違反《中華人民共和國反壟斷法》實(shí)施經(jīng)營者集中，主要包括五種情形：一是經(jīng)營者集中達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但未依法事先申報(bào)實(shí)施集中；二是經(jīng)營者集中申報(bào)后，未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施集中；三是經(jīng)營者集中未達(dá)到申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)，但有證據(jù)證明具有或者可能具有排除、限制競爭效果，且未按市場監(jiān)管總局要求申報(bào)實(shí)施集中；四是違反附加限制性條件審查決定；五是違反禁止經(jīng)營者集中審查決定。
四、確定初步罰款數(shù)額時(shí)，有哪些從輕和從重情形？分別對(duì)應(yīng)什么罰款金額？
《基準(zhǔn)》根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》和《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》，在確定初步罰款數(shù)額時(shí)，設(shè)定四項(xiàng)從輕處罰情形及五項(xiàng)從重處罰情形。從輕處罰情形包括，一是在市場監(jiān)管總局掌握該違法實(shí)施經(jīng)營者集中行為前主動(dòng)報(bào)告；二是主動(dòng)采取措施消除或者減輕違法實(shí)施經(jīng)營者集中后果；三是受他人脅迫或者誘騙違法實(shí)施經(jīng)營者集中；四是其他情形。對(duì)于不具有排除、限制競爭效果的違法實(shí)施經(jīng)營者集中，具有上述情形的，初步罰款數(shù)額為一百萬元。
從重處罰情形包括，一是教唆、脅迫、誘騙其他經(jīng)營者違法實(shí)施經(jīng)營者集中；二是因違法實(shí)施經(jīng)營者集中受到行政處罰之日起，一年內(nèi)再次發(fā)生違法實(shí)施集中行為；三是阻礙或者拒不配合行政執(zhí)法人員依法執(zhí)行職務(wù)或者對(duì)行政執(zhí)法人員打擊報(bào)復(fù)；四是偽造、隱匿、毀滅、轉(zhuǎn)移證據(jù)；五是其他情形。對(duì)于不具有排除、限制競爭效果的違法實(shí)施經(jīng)營者集中，具有上述情形的，初步罰款數(shù)額為四百萬元。
五、《基準(zhǔn)》關(guān)于裁量情節(jié)，除從輕、從重處罰情節(jié)外，還設(shè)置了罰款下調(diào)、上調(diào)因素，具體是什么考慮？
從輕情節(jié)、從重情節(jié)為法定概念，我們根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》及《關(guān)于規(guī)范市場監(jiān)督管理行政處罰裁量權(quán)的指導(dǎo)意見》等結(jié)合實(shí)際進(jìn)行細(xì)化。辦案實(shí)踐中，我們發(fā)現(xiàn)有一些情形尚未達(dá)到法定從輕、從重情節(jié)，但體現(xiàn)了當(dāng)事人的違法事實(shí)、情節(jié)、主觀因素等的差異，應(yīng)當(dāng)影響罰款數(shù)額，因此結(jié)合工作實(shí)際并聽取相關(guān)意見后，設(shè)置罰款下調(diào)、上調(diào)因素，在初步罰款數(shù)額的基礎(chǔ)上下調(diào)或上調(diào)10%，更能夠體現(xiàn)過罰相當(dāng)原則。我們創(chuàng)新性采用此種罰款計(jì)算方式，最大程度給予企業(yè)明確指引，限制行政機(jī)關(guān)行政處罰裁量權(quán)的行使。
六、《基準(zhǔn)》對(duì)具有排除、限制競爭效果的案件裁量方式作原則性規(guī)定，是出于什么考慮？
《基準(zhǔn)》堅(jiān)持突出重點(diǎn)，急用先行原則，對(duì)于實(shí)踐中數(shù)量較多且執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)較成熟的不具有排除、限制競爭效果的違法實(shí)施經(jīng)營者集中案件，細(xì)化并科學(xué)設(shè)置了行政處罰裁量的情節(jié)、步驟和幅度。對(duì)于具有或者可能具有排除、限制競爭效果的案件，目前缺乏實(shí)踐基礎(chǔ)，參照不具有排除、限制競爭效果的案件罰款裁量步驟計(jì)算罰款數(shù)額，按照新反壟斷法第五十八條作原則性規(guī)定。未來，我們將在進(jìn)一步積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和認(rèn)真研究的基礎(chǔ)上細(xì)化完善。
七、《基準(zhǔn)》對(duì)頂格處罰和加倍罰款有什么規(guī)定，有什么考慮？
對(duì)于惡意違法行為和特別惡劣的違法行為，《基準(zhǔn)》還設(shè)置了頂格處罰和加倍罰款。頂格處罰主要針對(duì)具有或者可能具有排除、限制競爭效果的違法實(shí)施經(jīng)營者集中，除責(zé)令停止實(shí)施集中等必要措施外，處上一年度銷售額百分之十的罰款，包括三種情形，一是市場監(jiān)管總局認(rèn)為集中具有或者可能具有排除、限制競爭效果并告知經(jīng)營者，經(jīng)營者仍未經(jīng)批準(zhǔn)實(shí)施經(jīng)營者集中；二是違反禁止經(jīng)營者集中審查決定實(shí)施經(jīng)營者集中；三是其他惡意違法實(shí)施經(jīng)營者集中。加倍罰款是指違法實(shí)施經(jīng)營者集中，情節(jié)特別嚴(yán)重、影響特別惡劣、造成特別嚴(yán)重后果的，市場監(jiān)管總局可以根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》第六十三條，在《中華人民共和國反壟斷法》第五十八條規(guī)定的罰款數(shù)額的二倍以上五倍以下確定具體罰款數(shù)額。
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